【明報文章】前言：從大火他人的隱患談起

執筆之際，正值大埔宏福苑發生五級火災後，香港社會陷入深切哀傷之中。個多月前，中環華懋大廈三級火亦是棚架起火，但未引起足夠重視。這也可以說是社會的惰性——隱約認為不會發生嚴重事故的某種蒙糊的確定性。這樣的話便解釋了以下的一些假設行為：搭棚工在工地抽煙後擲煙頭的一刻，也有某種蒙糊的確定不會引發火災（「抽支煙咋嘛」）；亦為了方便出入便索性關了防火警鐘；建築公司為了避免住戶索償，索性用廉價的發泡膠封窗；政府巡查發了通告，也有發出告票便算盡責。這些假設引起火災及生命財產損失的行為，都圍繞着個人私利的想法——這些都是他人的隱患，沒有切膚之痛！

這與生育低是由於現代女性為了減低生育及教養子女而產生的種種不確定風險，完全不同。這也說明，在個人層次，人們自覺採取措施防患未然。但對於社區及社會層次他人隱患，依賴個別人的警惕顯然不夠。香港生育率超低亦然，就是在個人層次迴避不確定性的風險，也是缺少政府政策措施介入的後果。

近年，不少論者對政府的生育政策興趣濃烈，皆因香港嬰兒出生率屢見新低。筆者的中大香港亞太研究所同事鄭宏泰及郭樺，也數度發文探究；立法會亦不止一次加以討論。還有，2023年底，香港特區政府推出為期3年的2萬元鼓勵生育政策，還有一年便要決定是否延續，甚至加碼。環顧各個經濟發達國家及地區，鼓勵生育及家庭友善政策都佔一個重要地位。有些國家如歐洲瑞典及法國，用了本地生產總值的3至4個百分點的公共財政資源於相關政策開支。相對來說，香港特區政府在鼓勵生育及家庭友善的政策範疇，可以說是處於起步階段。政府政策走向，何去何從還是未知之數。在這個時候，了解一下其他國家及地區的相關經驗，取長補短，起碼長了見識。

鼓勵生育一點不易 東亞尤難

對於在城市居住的現代人來說，擺脫了傳統的束縛，結婚生子變成個人自主的事情。結婚及生育均有所延遲，就算結了婚，也不一定要生孩子，生孩子也會生少一個。這背後其實蘊藏了一個所有現代社會都要面對的共同問題：現代社會又被稱為風險社會，因為它充滿了各種不確定性。試想想，傳統社會為個人提供穩定身分和經濟保障，例如穩定的社會及階級地位、穩定的家庭結構、終身職業模式。這些確定性，隨着現代社會到來逐漸消失。

在這個社會經濟結構及生活方式的轉變過程中，個人卻有了前所未有的選擇自由，但伴隨着同時是複雜及多變的外在環境。生育的抉擇，便變成了個人對未來不確定性的一個評估：孩子是否會順產？若有問題，自己及丈夫如何面對？誰來照顧孩子？對於香港中產家庭，還可僱用外籍傭工；在絕大多數國家及地區，只是十分富裕的家庭才享有這樣的權利。

還有其他不確定性，例如生育及培養孩子的經濟負擔如何？是否要搬到一個更大的房屋單位呢？對職業女性來說，產假後重投職場？可否兼職？若兼職的話，能否同時應付照顧及工作的雙重要求呢？還有子女成長問題：有什麼幼兒園或幼兒中心可以託管？升小學的話，有什麼學校可以選擇？這些都是需要考慮的不確定性，都是關乎孩子的照顧、成長及教育的考慮；還有職業婦女就業與家庭責任平衡等。從應對風險的角度看，政府的生育及家庭友善政策，可以增加確定性，例如對育嬰及家長的財政補貼、法定帶薪或無薪的產假及育嬰假、託兒服務、職場政策等，均可減低環繞育兒、兒童教育、經濟保障、工作保障等不確定性。

因此，鼓勵生育，一點不易，尤其是東亞社會重視教育，父母對子女教育十分上心，擔憂未能提供優質教育而不生育，或減少生育。中國內地、韓國、香港、新加坡，甚至台灣地區的生育率，都是偏低的。據2024年資料，香港生育率是0.84，韓國0.75，台灣地區0.89，新加坡0.97，中國大陸是1.2。歐盟的資料亦相類似，平均是1.4；但也是普遍比東亞地區高得多。東亞的所謂教育狂熱（education fever），相信解釋同樣是具不確定性的高度現代化社會，但東亞社會生育率特別低的原因。這個生育率是總和生育率（total fertility rate），即15至49歲婦女一生中平均生育多少孩子。而一個國家/地區的總和生育率若未能到2.1的人口世代替代率，便可能顯示人口老化、勞動力不足、公共財政壓力，並影響經濟增長潛力諸問題。從東亞與歐盟的資料看到，都是未到2.1的人口世代替代率，但東亞地區更為糟糕。

香港、德國及新加坡比較

香港特區政府近年推出一系列鼓勵生育及家庭友善的政策措施，例如2023年的2萬元新生嬰兒津貼，截至2025年中，有逾4.9萬宗申請。在居住方面，初生嬰兒家庭申請公屋及居屋，均有優先編配權利；除了扣稅優惠，還增加託兒服務名額。2024年有約1600間機構簽署了《好僱主約章》，容許受僱的女性員工彈性工作。這些政策措施，客觀上與香港總和生育率從2022年歷史低位0.7，反彈至2023年0.75、2024年0.84脗合（見圖）。當然，有論者認為這個反彈只是新冠疫情後的現象。無論如何，香港中產家庭有一個大優勢，就是有着36萬多外籍傭工提供迫切的照顧支援。儘管如此，香港仍是全球生育率最低的地區之一。

同樣是東亞社會的新加坡，其總和生育率自1990年後，一直高過香港——該年新加坡為1.83，香港只有1.27。直至2023年，新加坡總和生育率才低於1。香港早於2005年已經錄得0.96，跟着2020年為0.88，之後便愈走愈低。新加坡有什麼政策措施比香港強呢？2001年它首次推出嬰兒出生分紅計劃及兒童培育基金，其力度比香港大得多；產假、子女免稅額當然免不了，還有申請組屋優先權。這些被稱為「鼓勵結婚與生育配套」，還是未能阻止生育率下跌趨勢。有見及此，2024年新加坡資助僱主推行「靈活工作安排」，這當然比香港的自願性質《好僱主約章》強得多。不過，新加坡於2023及2024年連續兩年的總和生育率均為0.97，均低於1，生育政策成效並不顯著。

相對於東亞的新加坡及香港，在歐盟27個國家中處於平均水準的德國，其總和生育率均高於前兩者，最近兩年（2023及2024年）分別為1.39及1.35。德國於2003年開始一系列提高生育率的家庭政策，以減低生育及養育子女成本，例如分發育兒津貼、提高育兒假的工資替代率。最重要的是，德國法律禁止僱主不能因僱員是兼職身分而給予較差待遇。無論全職或兼職，相同工時便得到相同薪資；如有薪假期及退休金的計算，都是按比例享有所有權利（pro-rata temporis principle）。

新加坡的法律，保護兼職工不因工作時數而喪失核心的職業權益，但某些非強制福利仍然存在差異。香港則有「418」（即連續工作4周、每周18小時）符合連續合約的要求，才享有全職工的法定福利（明年1月改為「468」，即4周內為同一僱主工作滿68小時）。

還有一點值得一提，就是德國女性除了享有香港女職工一樣的「前6周，後8周」法定產假之外，還與丈夫均可申請長達3年的無薪育嬰假，其間僱主必須保留其原本職位。育嬰期首12至14個月，政府提供育嬰津貼，金額為休假前淨收入65%，介乎每月300至1800歐元之間（約2700至1.6萬港元），可領取最長14個月。該家庭友善政策鼓勵父親參與照顧幼兒，實踐男女平等。還有一些政策措施值得一提：在孩子滿一歲後，還可以向僱主申請以兼職形式上班；僱主除非有重大營運理由，否則不能拒絕其申請。相對於香港同齡婦女，她們產後往往陷入一個「全職」與「兼職」均為困境的抉擇難題之中：若重返全職，收入不變但壓力大，工作與家庭失衡；兼職則收入低、福利差，並淪為「次等工作」的職業前景。就算近年德國總和生育率走低，但還是遠遠高於兩個東亞社會。

總結

以上述3個社會的歷年總和生育率趨勢來看，鼓勵生育及家庭友善政策的長期效用成疑；惟橫比的話則以德國最好，其次為新加坡，最低為中國香港；鼓勵生育政策還是有成效的。

香港、新加坡及德國三地，於上世紀70及80年代均有着2.1左右的人口世代替代率——香港、新加坡及德國，於1970年分別為3.39、3.07及2.03。可見，女性生育意願不高，應該是現代社會減低育兒帶來的家庭照顧及工作要求的不確定性；到目前為止，我們還未見到有扭轉這個大勢的苗頭。儘管生育趨勢向下難於扭轉，但彼此還是有分別；政策力度強，尤其是對女性的職業保障友善，則生育率愈高。這也涉及性別平等和生活質素問題，又是另一種社會發展的趨勢。

作者是新範式基金會資深研究員、香港中文大學香港亞太研究所名譽高級研究員

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[王卓祺]