【明報文章】收入多波動、支出快增長——這是香港公共財政長期存在的現象。政府收入受經濟形勢影響而波動，但公共支出近年持續膨脹，其增速遠超收入增速，這是我們連續幾年財赤的根本原因。本周我嘗試從香港建築工程為何「又慢又貴」這一問題，來分析為何支出快速膨脹的根源是社會深層次矛盾。我非工程專業，下文是調研的初步總結，可能不盡周全。不過調研帶出的信息非常清晰——公共財政要可持續，香港須推行深層次改革。

工程又慢又貴 背後是香港深層矛盾

近年香港每年建築工程總開支約2500億至3000億元，其中政府工程開支約900億至1000億元。調查顯示，香港工程成本（不計地價）是亞洲第一，更是一河之隔的深圳的5至10倍，建設周期亦比深圳長很多。如此巨大差距，實在不合理！若我們的工程成本能降低20%，雖仍昂貴，但全港每年將能節省500億至600億元開支，政府工程開支將減少近200億元。

曾經，「香港速度」讓港人引以為傲。1960至1990年代，香港經歷了轟轟烈烈的大建設，移山填海，大型基建迅速建成，新市鎮快速延展。紅磡海底隧道1969年9月開工，1972年8月通車，歷時不到3年。第一條地鐵線路（石硤尾至觀塘）1975年11月動工，1979年10月通車，同年12月開至尖沙嘴，1980年2月跨海開通至中環，全程歷時4.5年。沙田新市鎮於1972年10月公布發展大綱草圖，1975年已有第一個大型公共屋邨瀝源邨入伙，10年左右整個新市鎮已成形。這些大建設，助力香港崛起成為「亞洲四小龍」之一。

惟本世紀以來，我們失去了「香港速度」。一個項目從造地到建築完工，要十幾年甚至更長，成本愈來愈高，天價工程頻頻出現，但我訪談的多個承建商均表示「很難賺到錢」。原因何在？我總結了3個原因，均指向本港深層次矛盾。

我們是否失去了「香港速度」和「香港精神」？

第一是體制問題。香港建築設計和施工的安全標準比內地高、監管更嚴密，安全有保障，值得稱讚。但標準愈高，成本必然愈貴。若要將99分提升到100分，這額外1分所需的代價可能極大，社會需考慮多高的安全標準是足夠？

事實上，本港目前存在各類工程標準過高和審批過分繁複的問題。過去多年，每當發生工程意外，政府便會成立專責小組檢討，在各條例和標準上附加新的設計和施工指引。一個個指引疊加，標準不斷推高。一個項目涉及十幾個部門多次審批，而部門間缺乏協調和整合，程序就變得極其繁複和冗長，而安全標準也可能已超出100%。

另外，一些本可一體化同步推進的審批和施工步驟，在香港必須一步一步分開來，完成一步才能走到下一步。承建商去求審批時，並非所有部門都會承諾回覆時間；有些部門甚至無申請流程指引，靠申請者自己摸索。且部門普遍沒有限制給出修改意見的次數，某些部門可能將10個修改意見分8輪給出，將申請者一次次打回頭，一年一年蹉跎歲月。

再者，香港大部分設計標準和要求已沿用多年，早已過時，阻礙了發揮效率。例如某些建築消防標準，是按早年的消防設備條件和技術來制定，今日早就過時，實際上限制了土地和建築空間的充分利用。

第二是審批的人的問題。以往香港社會政治對立，官員動輒得咎，造就了怕擔責的心態——若給出審批，出事自己可能須擔責；若商家因項目賺錢，自己還可能被扣上「官商勾結」的大帽子；而工程延時、成本提升，則與自己無關。各部門力保自己「零風險」，不但僵化地理解各種標準和指引，更各自為政、不統籌、無協調，重複申報審批常見。有時不同部門給出的意見甚至互相矛盾，又或者一個小決策都要多個部門開大會決定，大家共同擔責，工程周期自然愈來愈長。

近年政府已有意識提升審批效率，通常高層公務員相對有作為，但不少前線公務員一切「按本子做事」，小到就一個消防指示牌發揮點創意，可能都難獲批。我明白審批需要依從規則，惟可否從促成發展的視角，在保障安全的前提下允許一定靈活性？

審批難，大發展商可能有幾個工程在手，項目間尚可互相調配資源；中小企通常無內部專業團隊，靠聘請顧問協助，手中只有一兩個項目，審批拖延下只有大家坐着等——高息時代裏，多等一天都是額外成本。有小發展商與我分享，項目求審批過程中受盡挑戰，聘請的資深工程師遭百般刁難，甚至被前線公務員質問「你識唔識啊？」

新技術新材料新手段 難獲採用

由於各部門審批完全「按本子做事」，要採用那些未在「本子」出現的新技術、新工藝、新施工模式，便極為困難、緩慢。「創新」意味着超出現有的規管體系，哪個部門肯擔責？於是，採用新事物，要經多個部門論證、探討、層層審批。在調研中，有承建商與我分享，他們嘗試在工地用一種新的發電設備，結果向多個部門遞交了無數文件和研究成果，花了整整一年才獲批，過程「堪比寫一份博士論文」。

又如某些工務工程，要求所用材料必須在本地有10年以上的使用履歷，這樣的要求延續多年，新材料根本進不來，只能一直沿用從前採用的歐洲材料——雖然都是中國生產。承建商嘗試申請用某些新材料時，部門為確保「萬無一失」，往往提出超出常理的要求。比如承建商欲使用新品牌的門把手，必須經歷上億次測試均安全可靠——這樣的測試幾乎沒有品牌做過，使用舊產品成為唯一選擇。

即便是已獲採用的新技術，我們依然還在用舊模式管理。例如當局近年大力推廣組裝合成法（MiC）。在MiC建造方式下，大量設計、生產工作於內地完成，並非在本港工地進行，對現場監管人員的數量要求應可適當降低。但局方仍要求承建商按傳統施工方式所要求的人員比例配置人力，各種費用的提取比例也依然不變，未能進一步降低工程成本，阻礙了發揮MiC潛力。

此外，部門很多時候用短期合約返聘退休公務員協助，他們作為臨時員工，更不願接受新事物。而對建築商來說，任何新嘗試都會帶來額外工作量和風險，不如沿用舊辦法，「費事麻煩」。香港建築工程因此在不少技術層面已經落後，這也是本港建造業相較不少地區更為依賴人力、勞工成本佔比更高的原因，因為省人力的新方法難獲採用。

總結來看，因體制和人的原因導致審批失去效率、行業難以創新，是本港工程又貴又慢的重要原因。而這深刻反映了香港管治體系內的深層次矛盾。若不改革，不僅工程貴，更會導致管治效率低下。北都未來發展，難道還沿用這一套？工程貴的第三個原因，下周四續談。

作者是立法會議員

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[洪雯]