【明報文章】前言

近月不少討論香港特區政府的財政赤字是否結構性的問題，好像沒有人提及特區成立初期亦曾出現類似情况。當年（2000年財政預算案期間）時任財政司長曾蔭權成立了一個「檢討公共財政專責小組」。經過一年的研究後，於2002年2月發表報告書。

今天特區「50年不變」過了一半，兩段時期都糾結於財赤是否周期性，抑或是結構性的問題！本文回顧上次特區政府財赤的經驗教訓，以史為鑑。筆者相信，知悉20多年前這段政府財赤歷史的高人多的是，但好像沒有人公開透露，筆者只得濫竽充數。若有掛一漏萬之處，請各方多多包涵。

財政司長成立專責小組 檢討公共財政

筆者便在本文要多做一些文抄公的作業了。2000/01年度，時任財政司長曾蔭權在該年度的財政預算案演辭中公布成立一個由庫務局長俞宗怡任主席的專責小組檢討公共財政，其成員包括當時已經是明日之星、任庫務局副局長的林鄭月娥。據悉，當年入得庫務局的政務官均為優中之選。

該專責小組報告文本只得41頁、98段，但有10多個附錄。可以說，報告簡潔，不講廢話，以羅列的數據為基礎分析及總結問題。

結構性還是周期性的問題？

如今天一樣，當年專責小組問同一問題：財赤是結構性還是周期性的問題。它表示，「促使政府進行這項檢討的原因， 是連續兩年錄得經營赤字，以及這情况預計會維持至2002/03年度。持續出現經營赤字的情况，是近50年來從未發生過的」（該報告(下同)段1）。今天特區政府連續幾年出現千億財赤，亦不知何時完結，至今財政部門亦不見有何檢討迹象；或許當局心有城府，不需局外人操心！

當年曾蔭權，在特首董建華領導下，銳意改革，並不等待專責小組報告出爐，已同時「成立了稅基廣闊的新稅項事宜諮詢委員會，負責研究在需要時可以引進哪類稅基廣闊的新稅項」（段3）；並定期向立法會報告進展（網上相關原始資料不少，讀者可以自己做做功課）。若曾蔭權改革下去，今天或許沒有第二次財赤之事。

物業市場已出現了根本變化

報告第38段開始列出其一些結論：「專責小組認為物業市場已出現了根本變化……地價收入從1997/98年度的高位636億元（佔本地生產總值(GDP)的4.8%），大幅下跌至2001/02年度估計的86億元（僅佔本地生產總值的0.7%）。」近一輪樓市升浪，2021/22年度賣地收入亦達1430億元，佔2022年GDP約5.1%。

若從賣地收入佔政府財政收入的層次，1997/98年度地價收入佔政府財政收入22.6%，急降至2001/02年度的4.9%（表12；段63）。這是專責小組得出的第一個結構性因素；與今天樓市下跌影響政府財政收入的情况，何其相似呢！第39及40段亦提及賣地收入亦影響相關印花稅，「來自地產業和銀行業的利得稅收入總額」亦跟着下跌。這幾段反映，考慮土地房屋政策及財政收入一定要通盤考慮；這亦是特區改革舉步艱難之處。

財政儲備減少的惡性循環

第42段指出，「在收入方面有另一個根本變化，就是數額龐大的財政儲備投資收入」。第43段繼續指出，「截至1996/97年度止，財政儲備的投資收入佔政府經營收入的一個小部分，有關比例頗為穩定」，但由於1997/98年度以後，特區政府「接收香港特區土地基金結餘後財政儲備大增」，投資回報因基數增加而大幅增加；但這只是一次過因素。

第45段坦言財赤會產生一個惡性循環：「若任由頗大的綜合赤字和經營赤字年復一年的出現，可能會導致結構性問題。持續連年的赤字會令財政儲備減少，進而令投資收入減少，以致財政赤字惡化。」今天何其相似，但特區政府當局將發債列為經營收入（對特區政府公平一點，這也是政府財政收支會計的準則），故財政赤字不那麼難看而已。但實質財赤嚴重程度並未有改變——2019/20財政年度，特區政府的財政儲備為11,603億元，2024/25年度估計跌至6851億元。若扣除預期2024/25年度債券負債額2711億元，實質財政儲備將會是4140億元。財政儲備減少的惡性循環，就是令投資回報「落筆打三更」。

第52段表示諒解當時特區政府刻意採取逆周期性的財政措施。今天財政部門亦如是。但遺憾的是，特區經濟前景沒有什麼令人振奮迹象，財政收支平衡遙遙無期。當然大家亦可選擇相信財政司長估計三數年內回復財政平衡的樂觀展望。

特區初期金融中心角色並不顯著

其他因素沒有重要參考價值，便不提了。但有一點，就是從財政收入來看，特區成立初期金融中心的角色及地位並不顯著。第71段指出：「股票交易印花稅收益取決於股票市場的成交量和股價水平。專責小組在這模式假設，股票交易印花稅收入在經營盈餘總額所佔的百分比為1.1%，亦即未來5個財政年度推算的平均收益。」這與今天政府財政收入之中印花稅（相當部分來自股市交易）佔相當分量不可同日而語——例如2023/24年預計佔財政預算收入13.2%（或850億元，與賣地相同）。去年底中央政府振興經濟，香港股市的交投量亦大幅增加，直接效果就是股票印花稅收入將會不錯。香港金融中心的股票印花稅的收入便勝於特區成立初期。

當然特朗普再次執政對國家及香港特區經濟的衝擊，還有待觀察。香港這個中國的國際金融中心如何在美國，甚至整個西方「敵視」之下，維持其「國際」部分，亦不會是易事。

專責小組如何總結

我們再看看專責小組如何總結：

「香港正面對持續性的財政問題。導致這情况的經濟力量，有部分相信是屬於結構性的，雖然我們也很難（即使並非全無可能）排除所有周期性因素的影響。」（段94）

而最重要的結論是：專責小組研究模式「得出的結果清楚顯示，即使經濟恢復『正常』增長，財政赤字仍會出現，甚至會惡化。因此，政府不能繼續採用現行的處理財政方式。」（段94）

「政府應首先控制政府開支的增長。專責小組又認為，控制政府開支的實質增長，使其與經濟的實質增長一致這項現行財政預算指引，須予加強，方法是使政府開支增長與經濟的名義趨勢增長一致。」（段96）

「建議在需要時，香港適合引進哪類稅基廣闊的稅項。」（段97）

「完善穩健的公共財政制度，是香港主要的經濟優勢之一。在市民的支持下，香港特區政府必須確保日後亦繼續擁有這優勢。」（段98）

總結

專責小組報告不長，但亦涵蓋財政支出的分析。由於重點問題，本文從略。

本文引述專責小組總結部分，第94段的第二句，可說是財赤是結構性抑或周期性的試金石——「即使經濟恢復『正常』增長，財政赤字仍會出現，甚至會惡化」。第96段「控制政府開支的實質增長，使其與經濟的實質增長一致」，就這樣簡單易明，控制財赤的不二法門或準則。短期政府當然可以借債，但長期便清楚不過；而借債亦令財政儲備投資收入下滑。第98段「在市民的支持下」當然是最難於克服的改革工作，也是知易行難的治理之道！

本文引述專責小組總結已經十分清楚，如果今天政府成立新一個專責小組，亦大有可能得出同樣結論及建議，但也可能浪費時間，要等下屆政府另一批人來處理了！

作者是新範式基金會資深研究員、香港中文大學香港亞太研究所高級名譽研究員

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[王卓祺]