【明報文章】在下年度財政預算案還未展開諮詢前，財政司長陳茂波已經急不及待預告：本財政年度的政府赤字將高達1000億元，比原先估算的481億元高一倍。行政長官李家超隨後也清晰告訴市民，政府必須「開源節流」，否則在未來幾年，政府無法達至收支平衡。其實，陳茂波為了减少赤字，早前已經要求各部門在現財政年度削減1%的經常開支。「緊日子」看來還要維持一段日子，到政府財政恢復盈餘才可見曙光。

政府開支中 社會福利佔比最大

在政府各部門開支當中，社會福利佔的比重最大，尤其是政府引入長者生活津貼（長生津），以及把高額長生津和普通長生津合併之後，社會福利超越教育和醫療衛生，成為政府部門開支中的第一位。2024/25財政年度的社會福利預算開支，是1201.35億元。特首談及政府開支時，也特別強調政府現在用於社會福利的支出，每天超過3億元！政府若要開源節流，首先便應該檢討社會福利。這樣，政府可以如何削減社會福利開支？

政府應否削減社會福利開支，社福界有兩種不同看法。一種意見認為，社會福利服務社會裏的弱勢社群，他們沒有經濟能力維持自己的生活，或在市場上購買所需服務，所以政府若是削減社會福利開支，對他們是雪上加霜；况且福利服務多是供不應求，政府不但不應削減社會福利開支，更應增加。

第二種意見認為，政府提供的社會福利，再不如早年一樣，針對的盡是社會裏的老、弱、傷、殘，現在社會福利的受惠者未必是基層市民，一些措施更是全民皆可領取，所以政府有財赤，如要削減社會福利開支，或把資源集中協助較有需要的市民，也算是合理做法；况且隨着人口老化，政府難再承擔不斷上升的社會福利開支。

削減福利開支所應依循的準則

以上兩種對社會福利開支的看法，側重點各有不同，難言對與錯。筆者認為，社會福利開支正如政府其他開支，應隨着市民的需要，可以增加，也可以削減。不過在削減社會福利開支時，政府應有明確的準則和優次。筆者姑且提出一些削減社會福利開支時所應該依循的準則，供政府參考。

第一，政府應確保市民的基本生活和需要，不會因削減而受到影響。現在社會福利的服務對象，以基層市民為主，所以政府削減開支時，應避免他們的生活受到損害。財政司長也明言，政府不能大力削減社會福利開支，免得社會出現震盪。

第二，削減社會福利開支也可以是資源的調動。政府削減開支，除了節流之外，也可以把省來的資源調去發展其他急需的服務。而政府這樣做，不僅可令資源的使用更有效率，更可不用調撥新資源亦能夠達到發展的目的。

第三，政府在削減社會福利開支時必須汲取市民意見，及爭取他們的認同和支持。政府不應假設削減社會福利開支必遭市民反對。其實市民更想政府善用公共資源、減少浪費。所以，只要政府提出削減社會福利開支的建議有道理，市民不會蠻不講理，更會認為政府做得對。也就是說，司局長在提出削減方案時，必須向市民多解釋。

按照以上準則，削減社會福利開支方面，筆者有以下具體建議。筆者根據2024/25年度財政預算案中有關社會福利的資料，先列出各項社會福利預算開支情况（見圖）。

高齡津貼每月1620元 凍結於現有水平

在本財政年度的社會福利1201億元預算開支中，社會保障佔819億元（68.2%）。社會保障主要包括綜援、長生津和高齡津貼（生果金）。社會保障的服務個案，估算將達145.7萬宗。綜援和長生津的作用，是保障市民有合理（reasonable）的生活水平，所以難有削減空間，唯一可以考慮的是高齡津貼。

筆者建議（建議一）：把高齡津貼每月1620元的金額凍結於現有水平，以後不再隨其他項目調整。高齡津貼在上世紀70年代引入時，也有一點生活補貼的作用，但隨着長生津加入後，高齡津貼只有象徵式的意義，是社會對長者的尊敬，確認他們過往的貢獻。

雖然高齡津貼每年調整的金額只有數十元，但現在領取的長者超過35萬，所以凍結之後，每年減省的支出也是一個可觀數目，對受惠長者的生活不會有影響，也可保留尊敬長者的意義。

60至65歲以下合資格者

每月乘車優惠不逾700元

現在爭議最大的，是2元長者乘車優惠。一些觀點，筆者過去在這欄有討論，不再重複。總結公眾的意見，筆者建議（建議二）：年齡在60至65歲以下的合資格市民，他們每月得到的乘車優惠金額不超過700元。換言之，他們每日大約可得到23.3元交通補貼，而以每日4程計算，每程平均可用5.83元，加上他們每程自付的2元，這筆數目應足夠他們出外參加活動、探親，或在所住區內就業。

更徹底的辦法是把合資格年齡回復到65歲及以上，因為2022年初把歲數降低時，事前社會並沒有強烈要求；到了今天，仍有不少市民認為當時的決定是錯的。

但無論如何調整，65歲及以上市民享有的2元交通優惠，不應改變。

「內地養老」 有具體計劃措施

社會保障之後，開支第二大的是長者服務，預算開支164.3億元，佔社會福利開支13.7%。長者服務的開支所以這麼高，因約有3.3萬名長者住於各類政府資助或買位院舍，而他們每人每月的資助金額介乎1.7萬至2.7萬元。即使這樣，現在輪候入住院舍的長者仍以萬計，長者院舍服務涉及的開支將來只會增加，不會減少。至於其他向長者提供的社區支援服務，情况也是供不應求，政府難有削減的道理。

為解決長者院舍和社區支援服務長期供應不足的情况，筆者幾年前倡議（建議三）：政府必須探討內地養老的可行性，用意是利用大灣區較香港充裕的土地和人手條件，來填補香港長期無法解決的長者服務嚴重短缺問題。李家超上任後，「內地養老」已不再是概念，而是有具體計劃的措施，例如增加選定的內地院舍數目和資助。筆者盼望不久將來，香港居民可安心選擇在內地開展自己的退休生活。

至於其他社會福利開支——家庭及兒童福利、康復及醫務社會服務、更生人士服務這3個項目，需求十分殷切，削減開支並不可行。餘下的社區發展和青少年服務，筆者過往討論時認為（建議四）：隨着客觀形勢轉變，包括關愛隊的成立、青年人口下降、服務模式改變等，這兩項服務必須重新整合，訂立新目標之餘，更要改變現行模式以切合時代需求；至於能否省卻部分開支，則要視乎重整後的結果。

總括而言，削減社會福利開支只是手段。面對目前社會形勢的改變，重整社會福利的目標和成效，才是政府應該做的事。

作者是港大社會工作及社會行政學系榮休教授

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