【明報文章】1984年12月19日，中英兩國正式簽署關於香港前途的聯合聲明。在香港像我的一代人，經歷以至參與大時代之變，當年積極支持回歸者視九七為歷史契機，滿懷憧憬，但也有移民撤資者。40年後回望，走過的道路曲折，也錯過一些機會。

一國兩制 由虛至實

一些人特別是之後出生的新世代，只知《中英聯合聲明》為香港回歸成為中國特別行政區的過渡期之始，以為「一國兩制」乃中英「談判」的結果。這是對歷史認知不足。

1979年港督麥理浩訪京，鄧小平表明1997年收回香港。中央聽取各界意見和憂慮後，已形成粗略構思，以突破性的憲政概念去包容資本主義的香港（及澳門），安民心、穩投資、防失序，使利於內地改革開放，也作為統一兩岸的參考。既有權宜，也具遠見。

因行政特區乏先例可循（內地少數民族自治區仍行社會主義制度），故透過1982年新增《中華人民共和國憲法》第31條，「由全國人民代表大會以法律規定」，容許最大的彈性。一國兩制的框架初見於中英聯合聲明附件一裏，中國政府所作的基本方針政策具體說明；細節的勾劃透過特區《基本法》的草擬，諮詢各界，幾上幾落，才於1990年初拍板。

十年過程，由虛到實，尋求共識，協調各界利益。為維持視為行之有效的港式治理和自由經濟，政治體制保持行政主導，但加入循序漸進的選舉元素，其他主要制度及基本政策皆延續原制。基本法主調傾向保守，能不變便不變。當然，任何憲制文件都是活的（所謂living constitution），演譯時應與時俱進。

重提這段歷史，要說明一國兩制得來不易。中央不欲收回一個失去價值的香港，當年京港互動之頻仍、社會辯論之縱深、政治光譜各方籌謀香港未來之認真，今天或難以想像。基本法既是國家的莊嚴法律、特區之大法，也是歷史性的社會契約。民間曾有一順口溜，「有錢有辦法，無錢基本法」，折射平民靠基本法保障。

2019年後「二次回歸」

為何過渡順利，特區經過20年後卻出現嚴重危機？2019年反修例風波導致社會撕裂暴亂，箇中因素複雜，既有結構性，也因治理錯失，我過去已詳論（註）。

回歸後香港一直在變與不變之間徘徊。初期董建華領導下曾一度雄心壯志，把香港與倫敦紐約看齊，推出教育醫療、產業科技及公務員制度等多方面改革；惟生不逢時，利益矛盾處理不善，多以挫折收場。歷任特首曾思考經濟轉型，曾蔭權放棄積極不干預主義，梁振英和林鄭月娥均主張有為政府；惟欠缺策略與手段，還受政爭所纏。

踏入21世紀，內地發展驚人，國際環境急變，但官商政多思維固化、不善於變；且議會拖拉成風，行政難於主導，施政蹉跎，發展滯後。社會深層次矛盾累積，普選爭議令社會分化，管治漸陷困頓。早期廣東（尤其深圳）欲加強與香港接軌共榮，可惜香港孤芳自賞，缺乏近年才有的城市危機感和大灣區意識。

2003年國安立法失敗，中央質疑港人國民身分認同薄弱。2014年發生違法「佔中」，分離主義冒起，中央強調「全面管治權」。至2019年暴亂，中央驚覺顏色革命苗頭，出手急訂《港區國安法》及修改選舉制度，整頓政治秩序，以求「二次回歸」，即完整的回歸。一切有迹可尋，路徑本來不必然如此，惟泛民偏激追求虛妄，乃主因之一。

「愛國者治港」新時代

「二次回歸」新時代，突顯愛國者治港。

上世紀80年代，鄧小平早提出「愛國者治港」，並申明「主權治權不可分割」，已有中央行使國家主權、擁有對港「全面管治權」的含意，依基本法授權港人治港。2019年後，表述趨向剛性，收緊原來較寬的「愛國者」定義。早前全國人大常委會基本法委員會副主任張勇表示：一國兩制下不止由港人來治港，中央亦要治港。這也是基於同樣的管治權邏輯，即中央領導下的行政主導。

曾參與早年與京官討論一國兩制者皆了解，高度自治並非完全自治。港人能治好香港，經濟欣欣向榮、百姓滿意，則中央自可放手讓香港自治；中央對香港局勢愈感不安就愈會介入，對特區治理和經濟表現愈不滿意也必愈多指示，由暗示到明示。

今天3條政治底線十分清楚——愛國、國安、行政主導。此乃基本盤，不讓香港失控，但不足以令經濟繁榮、人心歸向、國際欣賞。怎樣治理才是關鍵。國家主席習近平於2022年「七一」重要講話提出「必須保持香港的獨特地位和優勢」，「維護自由開放規範的營商環境，保持普通法制度」，拓展國際聯繫；並提出4個希望：提高治理水平、增強發展動能、排解民生憂難、維護和諧穩定。

說到底，乃均衡兼顧，回復活力的香港。特區要能內地城市所不能、擴大國際化、融入國家發展大局，才能貢獻所長，符合國家最高戰略利益。香港左右不了地緣政治，但必須堅定一國兩制初心，堅持前沿外向的角色不變，當好出色的經濟樞紐和自由城市，道路才能愈走愈闊，任憑波濤洶湧仍處變求進。

一國兩制往後之挑戰

今天中央要香港「求變」、大力改革。三四十年前的「一切不變」，代表保留現狀就是優異。但時移世易，新時代、新挑戰下「變」才是硬道理，惟不能洗掉老紫砂茶壺之珍貴茶漬（全國政協前主席李瑞環比喻）。對歷史過去毋須刻意否定，但須汲取教訓。

從來制度和政策皆存路徑依賴。改革需全盤思考、策略有道，並懂得轉危為機、因勢利導，調動一切積極性，深耕細作，不是一紙令下便水到渠成。「二次回歸」最終在人心的回歸，藉改革重建經濟活力，激勵新世代。年輕人敢想肯幹，都會是改革的生力軍、未來的受益者。舊路已終，欲一國兩制行穩致遠，尤須反思根本問題。

第一，維持怎樣的資本主義？香港上世紀的經濟奇蹟，有賴管理創新、專業企業精神，以及中小企拼搏敢幹。今推行經濟改革及區域定位，應重視企業文化，善用既有相對優勢，即金融，以及專業與管理實力，科創合作，以助產業升級轉型及發展新產業，發揮槓桿及協同效應，追求擴大增值而不下游低端化，融入國家但不內地化。

一國兩制下香港要憑自身獨特性闖出新天地，不事事靠北水、吃內地。這不是說國家的支持不重要——內地高度發展、經濟規模大、生產力強，若政策對頭，目前困難終可克服；但國家好，仍須特區懂變才會香港好。資本主義最終靠市場的活力誘因，而非政府的規劃指導。港式「市場動力＋政府推動」的結合形態，跟內地城市有制度之別。

第二，怎樣治港？當中包括中央角色、港人角色。在社會主義的國家憲政下，香港的治理和法治體系既異於內地，也存互動及對接配合，不能與母體互為排斥，否則削弱一國兩制的可持續性。基本法下特區政制既不抄西方，也不是內地的一套；治理上進入國家軌道後，把傳承下來的英制本土化，亦吸收內地和國際經驗予適應化，發展出獨特性。

基本法規定普選目標，中央至今維持不變。未來的路線圖該如何？怎樣體現五光十色的政治面貌？如何團結不清一色的多元社會？民主不止一家，支持民主的人需多反思。

第三，融入國家vs.擁抱國際，兩大方向相輔相成。國家一直需要一個面向國際的香港，尤其當今地緣政治下，助力「走出去」與「吸進來」。站穩國家利益下，香港須善用其開放城市與地緣位置，發揮好「中國香港」的對外作用，鞏固國際樞紐，吸引海外人才企業資本，背靠龐大國家之力，也展現本身特有活力和所能。

說到底，香港的魅力何在——國人會以怎樣的香港為傲？我相信不是一個造作、生硬、複製內地城市的香港。曾在寧波看到其口號：「在寧波，看見文明中國。」香港呢？應勇當自由之都，這是百多年來的面貌品牌，讓世人在香港可看見中國最開放、自由、多元的一面。一國兩制之路堅持不停下來，人心和信心就會回來。

註：張炳良，《二次過渡——香港2020政局反思：危機與前路》，香港：中華書局，2021年

作者是前運輸及房屋局長（2012-2017）、香港教育大學前校長（2008-2012，時稱香港教育學院），現為教大公共行政學講座教授及顧問

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