【明報文章】一國之外交戰略，自然也有內外之別。民間外交可提升國家在國際中的形象及強化軟實力，以獲取足夠多的戰略資源。該戰略主要由民間組織負責推動，而政府則為它們保駕護航。因此，國內確保民間外交成效的政策配套，必然是民間外交戰略之重要一環；而國內對於民間外交的認識與共識，將主導有關戰略的走向。

國家形象（national images）及價值觀（values）通常不會由外國來決定。國家在規劃對外戰略時，往往不可忽略國內政策配套。以韓國為例，即便政府或民間外交團體有意在國際構建「維護東北亞地區和平」的國家形象，但考慮到與朝鮮幾十年來的對峙局面，尤其是考慮到朝核危機時，這一戰略定位在韓國國內十分容易受抨擊，也容易被韓國的激進政客為提高自身民意基礎加以利用，而刻意挑起國際矛盾，這將導致整個戰略規劃適得其反。故此，國內社會對於民間外交的取態尤為重要。

「民間外交」這概念最早由美國在1948年提出，其最初手段多為美國新聞署（USIA）推出文化項目來提高軟實力，內容包括在各國建立英語學習機構、雙方增加大學交流名額等政策；在2001年9‧11恐怖襲擊後，喬治布殊政府則利用社交媒體宣揚美國的和平主義。韓國的「韓流」文化輸出與美國大同小異，不過前者政府在主流方法上卻有一定變通。在意識到「韓流」戰略的周期性以後，韓國政府及國內社會開始着重本國的文化配套建設。

地方政府就交流及合作項目立法

韓國地方政府陸續圍繞國際合作、民間交流項目立法。韓國在2016年推出之《民間外交法案》（Public Diplomacy Act），規定地方政府僅僅是對外交流的協助及推動者。但截至2020年9月，韓國各地政府針對國際交流及合作項目已訂立約300項法律和條款，地方政府在各項目中也開始擔當領導角色。此外，韓國17個地區中，有10個地方政府將對外事務小組（Foreign Affairs Team）置於當地經貿部門之下，意在保證官方可出面解決可能隨國際合作出現的各類紛爭、衝突。以首爾與北京成立的聯合委員會，及簽訂的合作會議備忘錄為例，中韓在經濟及文化交流方面早就有制度可循。即便在目前的國際大環境下，中韓關係受中美角逐或朝核問題等一系列負面事件影響，雙方也維持了最基本的往來，實際上也有一套完整應急方案與溝通機制。

對合作項目的細節，韓國官方亦訂立相關守則。在聯合委員會框架下，經過委員會審查、評估後，通常有八成的雙邊合作項目會被延續，而五成正在議定中的項目也會在下一季度予以實施。聯合委員會對於國際合作項目的質量，通常有明確的基本要求，並且在推出新項目時，往往會將一半已商定的項目用來「試水」。

值得一提的是，在2017、2018年美國「薩德」反導彈系統引入韓國時，中韓關係曾一度高度緊張。彼時韓國慶南便是以合作會議備忘錄為基礎，與中國相關簽訂該備忘錄的友好城市召開了一系列會議，以處理因國際爭端而導致中韓民間交流受阻的情况；而後續合作亦相應地調整，不至於導致民間交流項目被腰斬。這與中日民間交流非常不一樣——2019年是中日青少年交流促進年，當年因受間諜案等外部因素影響，又未有適當的應急機制，導致中日民間外交成效大打折扣。

平衡持份者利益 設相關附屬團體

民間外交項目往往涉及不同持份者。為求平衡持份者利益，韓國地方政府設立相關附屬團體，以保項目穩妥落實。首先，地方政府設立行政管控（control tower of administration）來管理相關項目，該組織旨在監管地方政府部門在國際合作項目中的政策落實情况。以仁川、大田、世宗、全羅南道4個行政區為例，當地的國際合作處（International Cooperation Division）被授予監管權力及相應責任。城市與外部交流合作項目的年度會議、資金往來、人員調配等，都受該合作處詳細監管，防止雙方往來中出現官僚腐敗、不作為的情况。

其次，地方政府設立顧問及委員會，以提高政策可行性。對於顧問和委員會的成員，政府並未提出硬性要求。換言之，韓國民間具相關資歷或經驗的人都會被考慮納入其中。以京畿道行政區為例，該區於2022年設立和平政策顧問委員會（Provincial Advisory Committee for Peace Policy）、對外交流合作委員會（Inter-Korean Exchange and Cooperation Committee）、外國投資促進委員會（Provincial Council of Foreign Investment Promotion）等。在決策及推行政策時，具相關資歷人士的建議可讓對外交流項目更為順暢推行，也可事先防備眾多潛在問題及阻力。

再者，地方政府同樣設立基金會及研究中心，來保證重要項目的持久性及效果。以釜山基金會（Busan Foundation）為例，該組織不僅負責照顧到釜山定居的外國人衣食住行，同時亦在當地培養未來對外交流人才。首爾、京畿道行政區都有成立類似組織，比如隸屬首爾區的城市外交研究中心（City Diplomacy Research Center），專門負責制訂首爾區對外交流內容。簡單而言，基金會主要負責落實政策，而研究中心則充當項目制訂者，兩者合作無間。

從上可見，韓國對於民間外交戰略的相關國內配套，相對固定，而且行之有效。這些制度化的安排，並非國家級別的官方外交往來，而是國家政府下放相關對外交流權予地方政府，再由地方政府刺激民間組織推進民間外交。不同地方政府在有限框架下，可根據本地資源及定位去制訂相關配套。故此，韓國除「韓流」這一主流國家文化定位以外，地方政府及地方組織與外部所建立之合作，同樣給予韓國更為豐富的國際形象，也確保韓國能與其他國際團體開展務實、可靠、行之有效的民間外交活動。在民間外交缺乏有效保障的背景下，其成效往往因大國博弈、民族主義等外部環境而大打折扣，民間外交的成果自然也就功虧一簣。韓國在這方面的保障機制，實在值得我們認真借鑑。

作者是思哲研究所亞太區域青年研究員

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[王鉦皓]