【明報文章】上月9日港澳辦主任夏寶龍南下與陳茂波等特區政府高官座談時，提到要「敢於破局」。2月26日宣讀的預算案，暫時坊間輿論大多認為未有「破局」體現。但若留意今次陳茂波對《基本法》第107條的演繹，可能會有不同看法。

根據基本法第107條，特區「財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應」。這條文反映了1980年代草擬基本法時，不論是基本法草委還是主流輿論，都將殖民政府主張的「小政府」視為香港經濟成功之重要基石。倘特區政府財政預算長期沒有「避免赤字」，則會引起是否與第107條精神不一致的疑慮。

在近年政府屢現赤字，甚至短期內也未必能恢復收支平衡的情况下，陳茂波申明應「以不同的理財目標和方法去分別管理」政府經營帳目與非經營帳目。他指經營帳目要「量入為出，以達至盈餘為目標」；非經營帳目的開支以基建支出為主，收入主力是賣地收益。由於基建開支往往「是對未來作出投資」，所以不應在賣地收益較少的時期耽誤投資時機。

減依賴土地收入 算有點「破局」意味

陳茂波認為，在賣地收益不能支持基建開支的時期，可運用經營帳目盈餘或財政儲備、公私營合作、發債等手段去支持基建開支。

一個政府的施政能力，跟它的財政能力不無關係。因此，當政府開支是高度依賴賣地收入時，高昂地價實際上對政府是有利的。除了本身有物業、渴望地價升值者，政府自身也有動機追求地價上升。用這個角度去看，地產商作為政府土地的直接買家，就會對政府有頗大的議價能力。

陳茂波今次決定以地價收入以外的方法去支持非經常開支，倘真的能長期貫徹的話，邏輯上政府自身就少了一個誘因去促使樓價和地價上升。地產商對政府的議價能力，也可能繼而稍有下降。

政府當然不會對包括樓價在內的資產貶值坐視不理，但若政府財政沒有如過往一樣受賣地收入所掣肘，而這變化能夠間接幫助整體經濟結構減少對地產行業的依賴，陳茂波減少依賴土地收入的決定，也算得上有點「破局」意味。

然而減少對賣地收入的依賴，也意味着其他財政措施會牽動社會上的利益分配。在預算案中，陳茂波清清楚楚地提到，可以用經營帳目盈餘去彌補非經營帳目缺口。而今次預算案的做法亦十分清晰：使經營帳目實現盈餘的主要做法，將是「節流」。

小政府已非金科玉律

有多大空間縮減規模？

節流其實不是新鮮事。2015年時，政府縱使連年累積龐大盈餘，時任財政司長曾俊華仍要求各部門在未來3個年度內共減少2%經營開支，以騰出資源推出新服務。陳茂波在5年前已宣告政府財政將進入「整固期」，繼而在2021年提出公務員編制零增長，及開始要求各部門削減經常開支。在財赤幾乎壓倒一切的輿論生態下，今次陳茂波要求各部門在未來3個年度各削減2%經常開支，而且訂下了在兩年內削減1萬個公務員職位的目標。

儘管近日輿論對部分節流措施（例如撤銷學生津貼、削減社福機構撥款）有頗大異議，但對於政府縮編這一方面，更多是嫌陳茂波未有「手起刀落」。這類不滿政府沒有足夠決心去削減的意見，能夠如此盛行，實是奇怪。2025年不像上世紀80年代，「小政府」早已不是一條金科玉律。今天無論平民百姓還是社會精英，大多認為社會上事無大小都要政府處理——振興新產業、扶持走下坡的行業、改善小市民民生都要政府有作為。再加上人口高齡化是鐵一般的事實，減少政府規模的空間到底有多大？

政府承擔多種責任 開源比節流更合理

况且，撤銷學生津貼和減少社福機構撥款，顯然會對民生有負面衝擊。而公務員凍薪和削減編制，也可能削弱「整體」受薪人士對僱主的議價能力。如為了政府削支滅赤令香港整體工資升幅減慢，繼而令人減少消費，試問有多少市民會因此得益？除非是覺得香港要靠減少勞動成本來增加優勢，否則又有何根據要求政府大幅提高削支力度？

既然政府被賦予如此多責任，開源比起節流才是更合理手段。於預算案演辭第229段，陳茂波提到開源時要「盡量體現『用者自付』和『能者多付』的原則」。奇怪的是，到第249段陳茂波列出五大增加收入的建議時，「用者自付」出現了兩次，「能者多付」這一概念卻無出現。而這五大建議中，只有針對跨國企業的稅收一項顯然體現「能者多付」原則。

不過，這措施不是源於特區政府自己，而是全球百多個經濟體於2021年就全球徵收不少於15%企業稅所達成的共識。而且相關條例草案早於今年1月已在立法會首讀，即是此政策根本不是新猷。換言之，「能者多付」根本沒有在這份財政預算案裏體現。

沒有稅制改革 難實踐「能者多付」

陳茂波認為要「盡量避免大幅調升稅率或引入新稅種」，以「保持香港簡單低稅制的競爭優勢」。但沒有稅制改革，根本就難以實踐「能者多付」原則。香港以至不少資本主義社會，在最近幾十年都變得愈來愈不平等，主因之一是資產帶來的財富效應比起就業收入的增長要高。香港有薪俸稅，惟大量源於資產的收入卻是在稅網以外。所謂「稅基狹窄」，未必是指大量打工仔女由於薪金不夠高而不需交薪俸稅，或者指香港無銷售稅。「稅基狹窄」的意思，也可以是指資產增值的收入、股息收入都不需課稅。

倘當局真的要適度有為，而且打算在短期內使政府帳目重見盈餘，真正需要做的，應該是符合「能者多付」的開源方案。稅制的適度改革，縱使是燙手山芋，惟同時是有必要開展的工程。現行稅制可能真的為香港帶來一些優勢，但長期維持一個不太符合「能者多付」原則的稅制，其代價還是要由廣大普羅市民來承擔。令香港有現行稅制以外更多的其他優勢，促使真正實踐「能者多付」的稅制能夠在港實施，也可以是特區政府要破的局。

作者是理大專業及持續教育學院社會科學、人文及設計學部講師

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[李峻嶸]