【明報文章】中共二十屆三中全會通過的《進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，提到「探索實行國家宏觀資產負債表管理」，相信不少翻閱過該文件的人對此還有印象。事實上，這是中共於2013年十八屆三中全會提出要「編製全國和地方資產負債表」的跟進。也就是說，有關工作已從編製進入到落實管理階段。

筆者記憶所及，中共中央發布的文件裏，就個別統計表提出編製，並列為深化改革重要決定之一，以及其間也包括一些就技術問題的跟進和公布，其嚴謹程度表明國家充分認識到掌握資產負債狀况對宏觀管理的重要。必須強調：編製國家資產負債表並非中國特色社會主義制度下的獨有事物，其他國家如英國、美國、加拿大、日本、澳洲、新西蘭都自1980年代以來，先後開始編製工作，目的是進一步「將審慎管理資源以期實現各社會目標的可持續能力，置於更堅實基礎之上」。

資產負債表是會計學的工具，記錄社會各成員例如企業、家庭和個人的財務狀况。國家資產負債表，與人們熟悉的國民生產總值（GDP）相比，在分析宏觀經濟活動時有其特有優勢。總的而言，GDP是一個流量（flow）概念，它反映個別國家在一定時期內（例如一年、半年或一季）的經濟活動增減變化。而國家資產負債表是一個存量（stock）概念，展示個別國家在某一時點的「家底」，顯示以往經濟成果對當期經濟活動的影響，並預計當期經濟活動對未來經濟成果的影響。其組成是政府、非金融企業、金融企業和家庭4個經濟部門的資產負債。

中國相關實踐經驗

西方國家開始着手編製國家資產負債表，於時間上，與這些國家在公共行政領域推動「新公共行政管理」互為呼應。後者是為確立施政以目標為本、衡工量值等原則。因此中國編製國家資產負債表，與其說是社會主義制度下計劃經濟產物，更應視為改革開放下從西方借鑑過來的最佳實踐（best practice）。

改革開放後第一屆經濟學博士、曾長期任職國家經濟體制改革委員會、從事經濟體制改革及宏觀經濟政策制定與理論研究的曹遠征教授，在其《失衡與重塑：百年變局下的中國與世界經濟》（2024年）書中，細述了他參與中國首份資產負責表的編製、分析，及由此延伸的經濟政策制訂。在書中「提升國家資產負債表能力」一章裏，曹教授回顧了他在10年前以來的相關工作。他在書中表示：

（1）正是由於2008年國際金融危機的教訓使人們刻骨銘心，他深刻認識到資產負債表衰退危機是不同於傳統經濟危機的另類危機，並對經濟社會危害極大。為避免此類危機重演，必須了解資產負債表衰退的機理、傳導及應對的緊迫性。為此，構建國家資產負債表就成為一個基礎性的工作，以此打造一個既有望遠鏡功能，又有顯微鏡功能的經濟分析工具。

（2）就初期完成編製的資產負債表以觀，中國國家資產負債表可持續能力的最大隱患是「未富先老」，即人均收入未達到發達國家平均水平，人口老齡化程度已堪比甚至超越發達國家，形成了國民財富積累不足與養老金持續加重之間的予盾。從長期看，「未富先老」意味着中國國家資產負債表的脆弱性與日俱增。

（3）就上述資金缺口問題，曹遠征作為成員之一的「社會保障體制建設與國有企業改革」課題組建議，逐步將80%的政府持有的上市國有企業股份，劃撥到社保系統。劃撥後，這些股份所帶來的股息紅利，成為社保系統的可持續收入來源之一，有助提高居民對今後養老金支付能力的信心，減少「強制性儲蓄」，提升消費意願，同時可減少企業過度投資。（據了解，中央政府其後部分接納此建議，見今年10月12日公布《全國社會保障基金2023年度報告》當中「劃轉的部分國有資本及現金收益」部分。）

（4）就初期完成編製的資產負債表以觀，中央政府的資產負債表可持續能力較強；相形之下，地方政府較差，突出表現在地方政府對融資平台的或有債務上。同時，中國企業資產負債表可持續能力最弱，其槓桿率位於世界前列。

對香港的啟示和應對財赤意義

曹遠征在書中還闡述他如何利用國家資產負債表數據，就其他宏觀課題作分析，這包括在構建新型城市化模式方面，不僅需尋找長效、穩定的建設資金來源，更要重新審視和定位地方政府功能，以及中國對外資產負債結構的一些缺陷，例如對外資產的收益率過低等。

曹遠征表示，要實現國家資產負債表的持續管理，首要是弄清楚各經濟部門的債務（包括直接、或有的、隱性）有哪些？這不啻也是香港目前急需弄清楚的問題嗎？例如特區政府近年為應對財赤而發行債券，其支付的利息和債券到期後的本金償還，這屬於「直接債務」。

至於「或有債務（contingent liabilities）」，除了特區政府財政預算案附錄所示，對例如出口信用保險局根據保險合約所負責任的保證、對中小企融資擔保計劃所負責任的保證、對中小企業信貸保證計劃所作的保證等之外，以及對機場管理局為興建三跑發行債券提供擔保，還有屬於未作撥備性質的，例如為預計未來10年要為公務員提供退休金的5590億元（與當前政府財政儲備相若）的承擔額。這也包括面對各類可能超支的大小工程項目，以及不少例如市建局、房委會等自負盈虧的法定機構。由於它們的收入多依賴地產性質項目，近年其財政狀况惡化，政府需作應對。

讓政府決策多一重理據

除負債外，資產部分亦有助政府和市民能夠更明確各專項基金營運情况、識別可供改裝的閒置或低回報資產，以及對一些構思中的大型公共工程如「明日大嶼」的必要性、優先性和財務可行性，從確保特區資產負債合理性和可持續性的角度衡量。

財政司長陳茂波多次強調，雖然過去兩三年特區政府出現財赤，政府財政狀况仍非常穩健。底氣又從何而來？香港傳統公共財政政策偏重於收支平衡，是「掌櫃式理財」，但今天香港所處大環境和財政儲備狀况，看來有需要參考西方和中國大陸的實踐，將特區資產負債表納入到本港宏觀調控體系，讓決策多一重理據。

作者是前策略發展委員會成員，曾長期任職國際政府組織、國際會計師事務所

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[尹瑞麟]