【明報文章】香港政府一直強調，政府與市場的關係是「小政府，大市場」。其實這6個字之後，還可以加上「大社會」，指的是香港社會有大量社團及非政府組織，在社會提供不同服務、宣揚他們的理念，成為構建香港的重要一部分。

政府強調的「小」，指的是對市場及社會的干預，而不一定是權力的大小，這是「有限政府」的核心思維。行政部門不單受到立法及司法的制衡，政府的文化也會刻意自行限制對市場及社會的影響。

做好由治及興的基礎

但這種政府的行動邏輯，不是一成不變，而是根據外部環境、社會結構、經濟關係等各方面而變更。近年香港經歷不少變化，中央也經常指出香港要提升治理效能，特別是經常強調香港的行政主導體制。香港政府要做好新時代的工作，不能再停留在有限政府的行動邏輯，而應蛻變成「有效政府」，這是做好由治及興的基礎。

西方的有限政府，有其歷史及理論基礎，簡單來說有4個基石。首先是自然權利論，洛克（John Locke）認為某些權利如生命、自由及財產權，是國家出現之前就固有，因此這些權利不容政府侵犯。其次是性惡論，因人性的貪婪及對權力的追求，因此對於由人組成的政府理應有所戒備。第三是自由市場論，強調政府只是「守夜人」，經濟發展靠的是市場，因此最好的政府是管得最少的政府。最後一個基石則是法治政府論，即要求一切公共事務依程序處理，以約束政府權力，避免政府的濫用。

這4個理論基石發展了歐美的有限政府理念，一方面是自由主義的延續，另一方面也是資本主義發展過程中國家與社會互動的產物。正因如此，近現代歐美國家與社會的關係，往往能找到市場及資本的支配性機制；而其中的重要實踐，就是有限政府的角色及定位。可以說有限政府的基本目的，就是維護市場及資本持續增長；其方法是恪守國家與社會邊界，以免政府干預市場運作，而實際操作則是透過三權制衡去約束國家權力。

國際關係本地社會轉變 政府面對不同任務

本港的小政府其實就是有限政府。小政府本來的設計就是傾向資本，而香港的國際化更是有利國際資本持續增長，有限政府的確曾在一段時期有助香港發展。惟這有一個重要前提，就是香港被先發展國家視為可控的地方。這段時期包括英治時期，以及中國恢復對港行使主權後，中美保持良好關係的時期。

中美關係變得緊張後，香港政府仍保持舊有行動邏輯，堅持有限政府，並不會改善香港現時治理。這一方面是因為國際關係的變化，另一方面也是香港政府因應社會改變後，面對不同的任務。以前政府只要保持市場及資本自由，就能維持本港的國際金融中心地位，因此有限政府是最好選擇。

然而今天特區政府面對的形勢更複雜，內部要改善基層治理，確保國家安全；區域上要在各方面融入粵港澳大灣區；當然，國家所交託的任務、維持及確立「八大中心，兩大樞紐」是重中之重。要完成上述目標，香港政府若只是有限政府，單靠資本及社會是難以達到的。因此香港政府需改變行動邏輯，從有限政府蛻變為有效政府。

有效政府的提出，是與績效相關的。有效政府即是有能力完成績效指標的政府，同時亦是回應人民需求及對自己問責的政府。有效政府在中國的出現，是在與歐美有限政府完全不同的時代背景。

作為後發展國家，新中國成立時，缺乏有能力維護國內市場和民族資本發展的資源，也面對諸多社會發展問題。有限政府根本無力完成大型國家的現代化任務，特別是中國面對巨型體量和規模的壓力、民生和治理的迫切要求，政府實際上負擔了巨大責任，因此就發展出有效政府的行動邏輯。其政府的認受性，來自對人民要求的持續回應及對國家長遠發展的責任，而非來自定期選舉。

「以結果為目標」 可算邁向有效政府第一步

近年中央多次重申香港的政制是行政主導，權力集中在政府手中，也是希望香港政府能夠從有限政府蛻變為有效政府。特首其實亦明白這點，因此經常強調「以結果為目標」，要求政府部門達到績效指標，這其實也算是有限政府邁向有效政府的第一步。

然而一個政府的行動邏輯，不僅僅有組織面向和治理面向，還有價值面向。組織面向透過對制度的頂層設計，是能夠最快處理的；治理面向是政府在面對社會各層面的實際操作，經一段時間後，相信兩者能找到平衡點；而價值面向才是最難處理的問題，特別是在資本主義的香港，官僚體系、市民大眾都已習慣有限政府及有限政府理論。讓官僚體系理解有效政府的價值及理論，並且使政府在日常運作及重大事件上表現有效政府的長處，才能夠令市民認受有效政府的行動邏輯，並使香港的有限政府最終蛻變為有效政府。而這亦是政府領導應該不斷向官員強調的執政重點。

作者是香港青年時事評論員協會副主席、復旦大學國際關係與公共事務學院博士生

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[甘文鋒]